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青岛市人民政府关于2016年法治政府建设情况的报告

  2016年,市政府认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,以落实中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》和省委、省政府《法治政府建设实施纲要(2016-2020年)》为主线,开拓创新,扎实工作,推进依法行政和法治政府建设取得明显成效,为全市改革发展提供法治保障。

  一、依法全面履行政府职能

  (一)依法明确政府职能定位。建立“多规合一”体制机制,将海洋规划纳入“多规合一”范围,实现陆海统筹规划,体现城市特色。改革旅游管理体制,将市旅游局更名为市旅游发展委员会,承担统筹旅游市场监管及乡村旅游、休闲度假旅游、网络住宿业等新型旅游业态规范发展职责,进一步明确工作职能,填补监管缝隙。完善公共资源交易管理体制,将土地使用权和矿业权出让及国有(集体)产权、股权、经营权、文化产权、知识产权转让等项目纳入统一公共资源平台交易。扩大法定机构试点,在建立蓝谷法定机构的基础上,开展青岛国际邮轮港法定机构试点,目前设立两个法定机构的法律程序已经履行完成,其管理体制及机构设置已落实到位,依法履职工作全面展开,各项体制机制创新取得初步成效。

  (二)深化行政审批制度改革。做好国家和省下放审批事项的衔接落实。继续精简行政审批事项,削减审批事项13项;本届政府成立以来累计削减审批事项450项,精简56.3%。动态调整市级行政权力清单,取消行政权力事项31项;加强对行政权力事项的规范化管理,对所有行政权力事项进行赋码并向社会公布。探索实施事中事后监管责任制,推行“双随机一公开”监管;建立全市统一的商事登记审批信息互联共享平台,实现工商部门和审批部门信息互联互通。在平度市实施相对集中行政许可权改革试点,将27个部门的223项行政审批事项交由行政审批局统一行使,打造“一个主体对外、一枚印章审批、一个平台服务”的行政审批新格局。推进市级行政审批部门与所属中介服务机构脱钩,对市级行政审批中介服务事项实行动态管理。

  (三)优化行政审批流程。深入推进“互联网+行政审批”,全面推行行政审批网上申请、受理和办理。目前,市行政审批大厅网上办理100%达到一、二级标准,60%达到三级标准,21%达到四级标准,180项审批及服务事项实现了全程网办。建立全市统一的网上审批平台,实现各区市审批系统版本统一、事项标准统一、业务数据实时汇总。完成行政审批标准化工作,对行政审批服务事项的名称、设立依据、申报材料等11项内容进行梳理,实现全市审批服务事项信息要素统一。全面开展行政审批证照统一制发工作;加快审批信息共享库建设,开展证照批文信息共享试点。目前,34个部门358类10000余个审批证照已实现入库共享。

  (四)加强市场监管。积极推进企业住所登记制度改革,申请人凭住所(经营场所)承诺书申请登记。推进工商注册制度便利化改革,除法定必须由市级登记机关登记的企业外,其他企业由各区(市)登记机关登记。推进外商企业登记审批制度改革,黄岛区、高新区获得外商投资企业登记管理权限。在实现工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”基础上,整合社会保险登记证和统计登记证,自2016年10月1日起实施“五证合一”“一照一码”。市级公共信用信息平台基本建成并投入使用,与国家、省平台实现联通;公共信用信息交换共享平台已汇集5000余万条信息。

  (五)创新社会治理。积极推进行业协会、商会与行政机关脱钩试点工作。出台《关于加强城乡社区协商的意见》,在全市24个村(社区)开展城乡社区协商试点。降低准入门槛,简化登记手续,积极培育发展民办社会工作服务机构,大力推进政府购买专业社会工作服务,为机构发展提供良好的社会环境。实施“标准化+应急管理”,建立覆盖“预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建”全工作流程和功能的应急管理标准体系。以证票账簿电子化、食品追溯批次化、消费查询便捷化为目标,在全市食品生产企业全面推广食品追溯体系建设。制定排污权有偿使用和交易试点改革工作的实施意见,实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。

  二、完善依法行政制度体系

  (一)发挥立法的引领和推动作用。2016年,市政府共提请市人大常委会审议地方性法规草案2件,制定市政府规章7件。市政府一直将涉及民生事项作为立法重点,如提请市人大常委会审议《青岛市保障残疾人合法权益规定》,制定《青岛市生活饮用水卫生监督管理办法》和《青岛市公共汽车乘坐规定》,起草并审查修改《青岛市电梯安全监督管理办法》《青岛市急救医疗管理规定》和《青岛市中小学校管理办法》;推动涉农事项的发展,促进城乡一体化进程,制定《青岛市农村气象服务办法》《青岛市新型职业农民培育管理办法》;关注热点、解决难点,提请市人大常委会审议《青岛市城市地下管线条例》,制定《青岛市轨道交通土地资源开发利用管理办法》,努力推动出台一批务实管用的法规规章。

  (二)提高政府立法公众参与度。紧紧抓住提高立法质量这个关键,改进地方性法规和政府规章草案审查程序,拓宽公众有序参与政府立法途径。地方性法规和政府规章草案在提请市政府审议前,均通过书面征求意见、专家论证会、社会公开征求意见等方式广泛征求相关部门、相关领域专家和社会各界意见。完善政府立法基层联系点制度,通过多种形式将法规规章草案发送联系点征求意见;对政府立法中与百姓利益密切相关的重点难点问题,直接深入联系点采取面对面的方式征求意见,力求使法规规章更加具有针对性和可操作性。

  (三)强化规范性文件备案审查。制定《青岛市行政规范性文件管理办法》及相关配套文件,印发《关于进一步加强市政府规范性文件管理工作的通知》,进一步明确规范性文件制定程序。建立区(市)政府规范性文件备案审查意见反馈、部门和区(市)政府规范性文件目录季度公布等制度;加大规范性文件备案审查力度,依法撤销和纠正违法或者不适当的规范性文件,做到有件必备、有错必纠。共审查市政府规范性文件、市委文件及其他市政府文件120余件,审查备案部门规范性文件105件、区(市)政府规范性文件77件。组织开展市政府规范性文件清理工作,对市政府1000余个文件进行全面梳理,有力维护法制统一和政令畅通。

  三、健全依法决策制度机制

  (一)落实重大行政决策程序。制定《青岛市重大行政决策听证程序规定(试行)》《青岛市人民政府重大行政决策听取人大代表意见制度》《青岛市重大行政决策民意调查规定》等制度,细化重大行政决策工作流程,着力完善公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定相结合的市政府重大行政决策机制。制定年度重大行政决策目录,将关系经济社会发展全局、社会涉及面广、与公民法人和其他组织利益密切相关的事项作为重大决策事项,纳入重大决策程序。根据重大行政决策的公众影响范围和程度,采用书面征求意见、座谈会、协商会、听证会、民意调查、公开征求社会公众意见等多种形式广泛听取意见。组织相关领域专家或者委托专业研究机构,对重大行政决策方案进行必要性、可行性、科学性论证,积极开展重大行政决策方案风险评估工作。“十三五”社会诚信体系建设、战略性新兴产业发展、统筹城乡发展规划等重大行政决策事项均履行了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等法定程序,确保依法、科学、民主决策。

  (二)加强行政决策合法性审查。制定《青岛市人民政府常务会议议题合法性审查程序规定》《青岛市人民政府常务会议议题合法性审查工作规则》等制度,市政府常务会议议题、纪要等全部纳入合法性审查范围。共合法性审查市委常委会议、市委深改领导小组会议、市政府常务会议议题270余件,内容涉及经济社会发展的各个方面、行政管理的大部分领域,如提高医疗保险大病统筹待遇、调整人行道违法停放机动车行政处罚权实施主体、网络预约出租汽车经营服务管理、加快推进海绵城市建设和地下管廊建设等。

  (三)普遍建立法律顾问制度。落实国家建立以政府法制机构人员为主体,聘请专家、律师参与的法律顾问队伍的要求,在加强政府法制机构建设的同时,组建由17名国内知名专家、20名本市律师构成的,为市委、市人大常委会、市政府、市政协服务的市法律顾问团,组织法律顾问团成员60余人参加法治青岛、法治政府建设的座谈研讨。健全法律顾问工作机制,印发《法律顾问团管理办法实施细则》《法律顾问团成员考核办法》。充分发挥法律顾问职能作用,加强重大法律事务审查工作,共审查重点项目投资、教育科技、银行保险等领域政府合同85件,办理新机场建设、中山路改造、老企业搬迁等专项法律事务50余件,准确提出法律意见,有效防范决策风险。

  四、坚持严格规范公正文明执法

  (一)深化综合执法体制改革。重点在交通、城市管理、林业、农业等领域推进综合执法改革。进一步明确市、区(市)两级执法权限,在林业和旅游综合执法领域,按照属地管理原则,将具体执法工作交由各区(市)政府承担,市级部门重点承担跨区域重大执法活动的协调调度和执法监督检查等职责;在城市管理领域,除规划、市政公用、园林绿化外,均以区(市)执法为主。推进胶州市、黄岛区开展综合行政执法体制改革试点,黄岛区、平度市相对集中行政处罚权工作获省政府批复,“黄岛模式”得到推广。在试点基础上,在区(市)全面推开跨部门跨领域的综合行政执法体制改革,有效解决多头执法、力量不足、效能不高等问题。

  (二)严格行政执法程序。建立行政执法全过程记录制度,实现行政执法全程留痕,确保各个环节有据可查。建立重大行政执法决定法制审核制度,重大行政执法决定须经法制机构审核后作出。建立行政执法公示制度,依托青岛政务网行政处罚网上服务大厅,将执法主体、依据、程序、进展、结果等内容向社会公开,接受监督。通过建立行政执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核、行政执法公示等三项制度,有力推进行政机关严格、规范、公正、文明执法。

  (三)规范行政执法行为。印发《关于改进和加强行政执法工作的实施意见》,开展行政执法专项检查和行政执法案卷评查,进一步规范行政执法工作,提高行政执法水平。认真贯彻落实《山东省规范行政处罚裁量权办法》,实施行政处罚裁量基准动态管理,审查修订裁量基准680项并依法向社会公布,确保处罚力度与违法情节和损害程度相适应。完善行政执法经费财政保障机制,加大对执法部门的资金支持力度,严格执行“收支两条线”制度。网上行政执法大数据建设取得成效,行政执法信息公示系统升级,整合市、区(市)行政处罚网上平台数据,实现全市行政处罚裁量权信息和处罚结果信息一站式公开和查询。目前,网上公开处罚结果信息达40余万条。

  (四)加强行政执法队伍建设。严格落实行政执法主体公告制度,组织开展第二批市级和中央、省驻青单位行政执法主体清理工作,依法确认公布第二批市级具有行政执法主体资格的法定行政机关156个、法律法规授权具有行政执法主体资格的组织8个,及中央、省驻青单位具有行政执法主体资格的法定行政机关145个、法律法规授权具有行政执法主体资格的组织15个。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,完成全市行政执法人员专项清理与行政执法证件审验工作,共注销不在执法岗位或不符合持证要求的行政执法人员证件2634个。举办行政执法听证主持人培训班、市级行政执法人员四年年审法律知识更新骨干培训班和新增行政执法人员公共法律知识培训班;组织全市8767名行政执法人员进行四年年审网上考试,1343名新增行政执法人员进行公共法律知识网上考试,并为考试合格的行政执法人员申领执法证件。

  五、强化对行政权力的制约和监督

  (一)自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督。坚持从严治党要求,各级政府及其部门党委(党组)切实履行党风廉政建设主体责任,把党风廉政建设纳入经济社会发展和党的建设总体布局进行部署和落实。坚持重大事项向市人大常委会报告、向市政协通报制度,就经济社会运行情况等重大事项向市人大常委会报告工作37次,向市政协通报工作30次。多次向市各民主党派、工商联和无党派人士征求对政府工作报告、“三民”活动等工作的意见建议,增强民主监督实效,改进政府相关工作。认真研究办理人大代表和政协委员提出的意见和建议,切实改进工作,共办理市人代会大会议案1件、建议提案955件。支持人民法院依法受理行政案件,健全行政机关依法出庭应诉制度,尊重并执行人民法院生效裁判,各级行政机关全年共办理行政应诉案件962件,市本级办理行政应诉案件297件。

  (二)加强行政监督和专门监督。借鉴省内城市行政执法监督体制改革试点经验,探索设立行政执法监督专门机构,加强行政执法监督队伍建设,在平度市设立行政执法监督局,积极推进市级层面行政执法监督体制改革。召开市政府廉政工作会议,市政府党组主动研判政府系统廉政风险,制定加强政府系统廉政建设的实施意见。围绕行政审批、行政执法、财政资金、工程建设和公共资源交易等容易发生腐败问题的重点领域,分别细化制定廉政建设具体方案。落实省以下地方审计机关人财物统一管理制度,进一步完善审计制度,强化上级审计机关对下级审计机关的领导;建立完善审计对象库,推广运用多行业统一平台联网审计模式,有效整合审计资源,积极推进审计监督全覆盖。全年共安排审计项目90个,审减政府投资8.07亿元。

  (三)完善社会监督和舆论监督机制。畅通互动平台,及时回应社会关切,组织网络在线问政483场次,参与网民25万余人次,解答网民问题9300余个;行风在线播出日常节目185期, 92个部门的155位领导上线,受理群众问题4680个;民生在线共举办网谈85期,上线部门解决问题32261个。完成市级层面政务热线整合升级工作,启用运行新的系统平台,统一受理除110、119、120、122等热线的公众来电,实现“一个号码对外、一个平台转办、一个体系督查”的工作架构。不断拓宽互联网诉求渠道,开通市长信箱、网站、短信、微信、手机APP等多种网络诉求平台,实现六大渠道受理公众诉求,为网民提供更加方便快捷的互联网交流互动平台。

  (四)全面推进政务公开。推进政府信息公开目录和内容载体建设,完善对市级政府信息公开目录的细化分解和责任分工,加强信息公开查阅服务平台建设,方便公众查阅利用。健全信息发布机制,全市统一的政务公开目录和数据库收录市级机关政府信息2.13万条,其中主动公开1.12万条,与去年同比增长1.8%。财政、行政权力运行、公共资源配置、公共服务和公共监管等重点领域信息公开继续深入推进,网上行政处罚服务大厅实现了对全市行政处罚信息的集中统一公示。承担“互联网+政务服务”国家试点任务,推动网上政务服务快速健康发展。基本建成全市统一的身份认证平台,整合注册用户超过25万家,实名制用户超过15万,所有用户实现“一次认证、全网通行”。

  (五)完善行政纠错问责机制。制定《关于反对“为官不为”支持担当作为激励干事创业的意见》,坚持实事求是、客观公正,通过落实改革容失、尽职容失、初错容失、让度容失等机制,支持干部改革创新、勇于担当、真抓实干、先行先试。2016年共查处“为官乱为、为官不为”等问题问责97起,处理295人,党政纪处分78人,移送司法机关7人,2次通报曝光典型问题8起、13人。开展生产安全事故调查54起,组织处理19人,党政纪处分51人。加强对消费市场行政监管行为的监督,进一步维护消费市场秩序,保护消费者权益。加强对市级重点项目推进情况的问责观察,将政府投资项目、社会投资项目等纳入问责观察范围,加大对相关建设单位、牵头推进落实职能部门的行政行为的监督。着力解决群众身边的不正之风和腐败问题,严肃查处发生在民生资金、土地征收、扶贫等领域的严重违纪行为,以及吃拿卡要、与民争利等问题。

  六、完善矛盾纠纷多元化解机制

  (一)健全依法化解纠纷机制。出台《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,构建党委领导、政府主导、综治协调、发挥部门职能作用、社会力量广泛参与的矛盾纠纷多元化解工作格局。推进区(市)、镇(街道)、村(社区)三级矛盾纠纷多元化解中心建设,10个区(市)矛盾纠纷多元化解中心相继建成并投入运行。全市27家群团组织设立了纠纷调解、权益维护工作内容,112家较大行业协会和1.16万家社会组织成立了人民调解委员会。全面推进公共法律服务体系建设,区(市)公共法律服务中心建成率达90%,镇(街道)公共法律服务工作站建成率达100%,社区(村)司法行政工作室建成率达100%,城区半小时、农村一小时公共法律服务圈基本形成。

  (二)加强行政复议工作。加强行政复议规范化建设,制定行政复议中规范性文件审查规定、行政复议法律文书送达规定等20余项行政复议应诉工作制度。完成包括公安机关在内的市政府部门行政复议职权集中工作,实现一级政府只设一个行政复议机构的目标。开发建设行政复议应诉办案系统,实现行政复议应诉全过程网络化、信息化,在青岛市政府法制网公开行政复议决定,开通行政复议网上申请平台,申请人足不出户就可以递交行政复议申请。全市各级行政复议机关共收到行政复议申请2086件,受理1809件;市政府本级共收到行政复议申请728件,受理596件。健全审理机制,充分运用书面审查、实地调查、听证审理、证据质证等方式审理行政复议案件,坚持行政复议案件集体讨论制度、专家审议制度,注重运用和解、调解等多种手段化解矛盾。

  (三)促进仲裁工作发展。设立互联网、金融和海事海商仲裁院,实行专业纠纷专门机构办理,确保案件处理快捷高效。制定向社会力量购买仲裁法律服务的实施意见,积极介入新农村建设、机场拆迁等纠纷领域,为当事人排忧解难。创新开展农村产权纠纷仲裁。青岛仲裁委共受理各类纠纷3785起,标的额40.09亿元,调解结案的占案件总数63.2%。办案过程中,优化工作机制,倡导案前调解,强化裁决核阅和审限控制,确保案件得以公正及时解决。

  (四)规范和加强人民调解工作。深入贯彻落实《人民调解法》,完善市“12348”人民调解工作指挥分流平台,实行流转案件专人督办制度,充分发挥平台纠纷排查、化解和隐患预警作用。健全区(市)、镇(街道)、村(社区)人民调解组织网络体系, 10个区(市)全部设立了人民调解中心,137个镇(街道)、6638个村(社区)全部设立了人民调解委员会。针对征地拆迁、环境保护、劳动保障等行业领域和消费、特殊人群,积极拓展人民调解工作,大力推动行业性、专业性人民调解组织建设和企事业单位人民调解组织建设,建立行业性、专业性人民调解组织144个,人民调解组织网络基本覆盖城乡各地域、各行业。

  (五)依法完善信访工作制度。畅通、拓宽信访诉求表达渠道,健全网上信访受理平台,深入推动市、区(市)两级部门联合接访制度化,提高及时就地解决信访问题的质量和效率。深入推进依法逐级走访工作,在全省率先开展基层群众走访“一册通”,进一步压实基层和属地责任。持续推进诉访分离和依法分类处理信访投诉请求工作,引导群众在法治框架内解决信访诉求。依法处理违法信访行为,完善律师和群团组织参与化解信访积案新机制,形成解决信访问题工作合力。

  七、加强对法治政府建设的督促落实

  (一)统筹推进法治政府建设。科学谋划“十三五”时期法治政府建设工作,经广泛听取意见、深入调研论证、征集各方面意见建议,研究起草《中共青岛市委青岛市人民政府关于加强法治政府建设的意见》,第一次以市委、市政府文件的形式对法治政府建设作出部署,提出时间表和路线图。《意见》发布后,立即召开新闻发布会进行全面解读,并组织策划建设法治政府的一系列宣传活动,邀请广大市民积极参与法治政府建设,使全社会知晓、支持、参与、监督法治政府建设。召开全市政府法制工作会议,部署法治政府建设的重点工作任务。开展法治政府建设情况督查,推动法治政府建设各项决策部署深入落实。

  (二)强化考核评价和督促检查。发挥考核的导向激励推动作用,研究制定法治政府建设考核指标,将该工作纳入全市综合考核体系。在区市考核中,设置“公正司法及依法行政”“依法全面履行政府职能及法治宣传教育”2项指标。其中,“公正司法及依法行政”指标主要考核健全依法决策机制、严格规范公正文明执法等内容;“依法全面履行政府职能及法治宣传教育”指标主要考核依法全面履行政府职能、深入开展法治宣传教育等内容。在市直单位考核中,单独设置了“法治建设”板块,具体包括“依法行政”和“法治宣传教育”2项指标。其中,“依法行政”指标主要考核依法决策情况、行政执法规范情况、行政复议应诉情况等内容;“法治宣传教育”指标主要考核学法考法、普法责任制、以案释法等内容。

  (三)加强对政府工作人员的法治教育培训。在法治与创新思维、应急管理、服务业发展、基层服务等专题培训班中,结合主题设置依法行政、法治思维等讲座,并采取专家辅导、案例教学等多种形式增强培训效果。在党校重要班次,如市管领导干部进修班、中青年干部培训班、处级干部进修班等班次教学计划中单列宪法法律、依法行政方面的教学专题,确保一定比例的法治课程。依托青岛行政学院开展法治培训,作为公务员任职培训、初任培训等主体班次的必学内容。发挥在线学习平台优势,在青岛干部网络学院开设145门、305课时的法律知识辅导课程;开通网上学法考法专区,领导干部和公务员在线进行学习、考试,以考促学,增强学法效果。

  (四)加强法治政府建设理论研究、典型示范和宣传引导。大力开展建设法治政府宣传工作,印发建设法治政府宣传工作5年实施方案,营造法治政府建设良好氛围。市“两会”期间邀请代表委员谈法治政府建设。在有关媒体开设宣传专栏,定期报道全市法治政府建设的经验做法和进展成效,青岛电视台《法治政府建设进行时》《法治政府面对面》等专题受到极大关注。完善法治政府建设宣传载体,设立法治政府建设专报,改版政府法制网站,在青岛政务网开设“法治政府之窗”栏目,开发“青岛法治政府建设”微信公众号,使广大市民及时了解我市法治政府建设动态。成立法治政府建设研究会,加强法治政府理论研究工作。编印《依法行政——法治政府建设论丛》刊物,打造法治政府建设实践和理论宣传阵地。开展镇(街)、村(居)基层法治状况实地调查活动,了解市民获取法律知识的渠道、运用法律解决诉求的方式、对法治政府建设情况的意见建议等,调查情况作为推进基层依法治理与法治政府建设的重要参考。

  青岛市人民政府                                       

  2017年2月9日